Население в муниципальном праве. Муниципальное образование как субъект права Кто является главным субъектом муниципального права

Муниципальное образование, исходя из определений, содержащихся в части 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это населенная территория, в рамках которой осуществляется местное самоуправление.

Вместе с тем очевидно, что муниципальное образование является самостоятельным субъектом права. В частности, именно за муниципальными образованиями закрепляются вопросы местного значения, муниципальные образования являются субъектами права муниципальной собственности.

В последнее время предпринимаются попытки использовать свойственную праву ряда европейских стран конструкцию юридического лица публичного права для определения правового статуса государства и муниципальных образований.

Муниципальные образования именуются «корпорациями публичного права». 7 Горожанин В.А. полагает, что муниципальное образование является «юридическим лицом публичного права, институт которого Гражданский кодекс формально не признает, но по существу исходит из него при наделении муниципальных образований гражданской правосубъектностью» 8 . Высказывается даже мнение, что «государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности - типы данной организационно-правовой формы» 9 .

Конструкции юридического лица публичного права, территориальной корпорации являются традиционными для права государств Западной Европы. Так, Конституция Итальянской Республики именует области, провинции и коммуны «автономными учреждениями» (статья 115 и 129 10 . В немецкой коммунально-правовой литературе и судебной практике общины и их объединения обозначаются как юридические лица – территориальные корпорации публичного права 11 .

Между тем конструкция муниципального образования – юридического лица кажется привлекательной только в контексте гражданского права. Указав в статье 124 ГК РФ на то, что государственные и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, законодатель решал сугубо прикладную задачу – уравнивал статус изначально не равных участников гражданского оборота. Из данной нормы нельзя делать выводы о наличии у государственных и муниципальных образований статуса или элементов статуса юридического лица. Безусловно, муниципальное образование как населенная территория сама по себе не может своими действиями осуществлять права и исполнять обязанности. Однако это не значит, что на муниципальные образования необходимо искусственно распространять какую-либо частно-правовую конструкцию.

Представляется, что вопрос о правосубъектности территориальных образований выходит за пределы их гражданско-правового статуса. Однако ни конституционное, ни административное, ни муниципальное право не испытывают потребности в конструкции государственного муниципального образования как юридического лица. В этой конструкции нет необходимости вне частно-правового контекста. Обоснованной представляется точка зрения Гриценко Е.В., полагающей, что «несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом» 12 .

Полагаем достаточным констатировать, что муниципальное образование – это специфический публично-правовой субъект. Частноправовая составляющая в статусе муниципального образования, безусловно, присутствует, но не является определяющей. Необходимо помнить, что муниципальное образование создается для осуществления в его границах управленческих функций. Население муниципальных образований или «местное сообщество» являются самостоятельными субъектами права, не совпадающими с муниципальным образованием. Поэтому муниципальное образование участвует в правоотношениях через соответствующие органы местного самоуправления.

По общему правилу, органы местного самоуправления действуют на постоянной основе: один созыв сменяет другой, создавая преемственность власти. Однако вполне возможны ситуации, когда муниципальное образование существует, а соответствующих органов местного самоуправления нет.

Указанное обстоятельство позволяет разделять правоспособность и дееспособность муниципальных образований.

Муниципальное образование приобретает правоспособность с момента своего возникновения (образования). Определение момента возникновения (образования) муниципального образования – вопрос неоднозначный. С одной стороны, органы местного самоуправления – один из признаков, позволяющих определить территорию как муниципальное образование. С другой стороны, отсутствие органов местного самоуправления само по себе не может свидетельствовать об отсутствии муниципального образования. В конечном счете, субъектом права на местное самоуправление является население соответствующей территории, а не органы власти. Поэтому правоспособность приобретается муниципальным образованием с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, установившего его границы. Именно в этот момент территориально определяется субъект местного самоуправления – население муниципального образования. В отношении реально существующих муниципальных образований моментом возникновения и, соответственно, приобретения правоспособности, необходимо считать момент вступления в силу правового акта, определившего их границы.

Население вправе реализовывать право на осуществление местного самоуправления непосредственно после определения границ нового муниципального образования путем инициирования проведения местного референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления в порядке части 5 статьи 34 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В Санкт-Петербурге известен случай, так называемое «Зеленогорское дело», когда муниципальное образование теряло свою дееспособность

Двумя решениями Зеленогорского федерального суда Курортного района Санкт-Петербурга от 17 августа 1998 года и от 5 февраля 1999 года были соответственно отменены результаты выборов в представительный орган местного самоуправления первого созыва и признан недействительным устав города Зеленогорска.

Полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге были возложены на Территориальное управление Курортного административного района – территориальный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга. На имущество муниципального образования определением суда был наложен арест, а само имущество - передано на ответственное хранение начальнику управления делами Территориального управления Курортного административного района Санкт-Петербурга.

Такие решения на тот период не были предусмотрены законодательством, однако в сложившихся условиях они были правильными.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, в том числе в чрезвычайных обстоятельствах, то есть устанавливает нормы, позволяющие государству обеспечить непрерывность решения вопросов местного значения в любой ситуации.

Дееспособность муниципальными образованиями приобретается при формировании всех органов местного самоуправления, предусмотренных его уставом. Последнее обстоятельство носит принципиальный характер. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями именно в соответствии с уставом муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лишь задает общую схему распределения полномочий.

Что касается утраты правоспособности, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от Федерального закона 1995 года, не употребляет термин «упразднение муниципальных образований», однако фактически в случае объединения или разделения происходит именно упразднение или ликвидация ранее существовавших муниципальных образований. Упразднение в этом случае является оной из стадий преобразования.

Упразднение (ликвидация) муниципальных образований – процесс более сложный, нежели их образование. На первый взгляд муниципальное образование теряет правоспособность с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, установившего границы муниципального образования, возникшего на базе ликвидируемого (упраздняемого) муниципального образования.

Между принятием решения о ликвидации и фактической ликвидацией может пройти значительный промежуток времени – так называемый переходный период. В течение переходного периода органы местного самоуправления возникающего (образованного) муниципального образования еще не сформированы, а властные полномочия на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований.

Следовательно, упразднение (ликвидация) и потеря правоспособности муниципального образования происходят в момент прекращения полномочий органов местного самоуправления в процессе преобразования муниципального образования.

В связи с изложенным можно выделить следующие признаки муниципального образования.

1. Муниципальное образование – это специфический публично-правовой субъект.

2. Правосубъектность муниципального образования разделяется на правоспособность и дееспособность.

3. Муниципальное образование приобретает правоспособность с момента своего возникновения (образования), то есть с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, установившего его границы.

4. Муниципальное образование приобретает дееспособность при формировании органов местного самоуправления, предусмотренных его уставом.

5. Муниципальное образование теряет правоспособность в момент прекращения полномочий органов местного самоуправления в процессе преобразования муниципального образования.

§ 5. Типы муниципальных образований

Поселение

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).

Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями.

Населенный пункт городского типа (кроме городов федерального значения) наделяется статусом поселения вне зависимости от численности населения и размера территории.

Сельские поселения образуются по более сложным правилам.

1. Численность населения сельского поселения не может быть менее 1000 человек.

2. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения

3. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

4. Поселение входит в состав одного муниципального района.

Из указанных правил существуют исключения:

1. На территориях с высокой плотностью населения минимальная численность населения сельского поселения составляет 3000 человек.

2. В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.

3. Сельский населенный с численностью населения менее 100 человек, расположенный на территории с низкой плотностью населения или в труднодоступной местности пункт может непосредственно войти в состав района, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

По смыслу части 5 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уменьшение численности населения сельских населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями - поселениями, до 500 человек, а на территориях с высокой плотностью населения - до 1500 человек не влечет за собой необходимость изменения границ соответствующих поселений.

Если же численность населения сельских населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями - поселениями, составит менее 500 человек, а на территориях с высокой плотностью населения - менее 1500 человек, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, обязаны инициировать процедуру изменения границ поселения.

Городской округ

Городской округ – это поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Наделение поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии следующих условий.

1. Сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих)муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район

Муниципальный район – это муниципальное образования, включающее в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией.

Муниципальные районы образуются по следующим правилам.

1. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.

2. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Внутригородская территория города федерального значения

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил внутригородскую территорию города федерального значения как часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Установление и изменение границ внутригородских территорий, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.

В данную группу входят следующие перечисленные субъекты.

Население муниципального образования, которое реализует свое право на участие в местном управлении путем референдума, выборов, обладает правотворческой инициативой в пределах муниципального образования.

Местное самоуправление реализуется в одних формах только теми гражданами Российской Федерации, которые являются жителями определенного муниципального образования, обладают правом избирать и быть избранными, в других - с участием любых категорий лиц, заинтересованных в решении вопросов местного значения.

Поскольку подавляющее большинство вопросов местного самоуправления решается местным населением, представляющим совокупность физических лиц, проживающих в пределах муниципального образования, законодатель и обозначает население главным субъектом муниципально-правовых отношений; разумеется, оно выступает в роли субъекта этих отношений, прежде всего, через свою политически активную часть.

Население само решает вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, участвует в выборах, местных референдумах, других формах прямого волеизъявления (собраниях, сходах и т.д.). Именно перед населением несут ответственность депутаты, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются Уставами муниципальных образований в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом. Последствием такой ответственности могут стать не только отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий указанных лиц посредством их отрешения от должности, но и расформирование (роспуск) представительного органа местного самоуправления как меры конституционно-правовой ответственности.

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» См.: Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8. С. 9. население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.

Собрание (сход) граждан, который выступает как форма решения населения вопросов местного значения и как форма организации территориального общественного самоуправления, создаваемого на части территории муниципального образования и обеспечивающего осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (собрание жителей улицы, дома, микрорайона и т.п.). Например, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

Выборные и иные органы местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.

Граждане России, согласно Конституции РФ имеют равные права, которые реализуются ими как непосредственно (выборы, референдум, собрания и т.п.), так и через представительные органы. Они обладают равным доступом к муниципальной службе, правом на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 3 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципальных правоотношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом закон предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может быть ниже 21 года См.: ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 93-ФЗ..

Граждане участвуют в данных отношениях как индивидуально, так и в коллективных формах. Например, они на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирают представительные органы муниципальных образований - собрания представителей (думы, муниципальные советы, комитеты и т.д.), глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Граждане своими обращениями, постановкой проблем определяют направления деятельности органов местного самоуправления, оценивают их работу, формируют органы территориального общественного самоуправления, участвуют в общих собраниях и сходах (причем в некоторых ситуациях сходы могут осуществлять функции представительного органа местного самоуправления).

Не исключается обращение гражданина в суд с заявлением в защиту интересов муниципального образования, в том числе, о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления и исходящих от органов государственной власти, государственных должностных лиц, иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и т.д. Естественно, в судебном порядке гражданин вправе защищать и свои права, нарушенные органом местного самоуправления. Это далеко не полный перечень форм участия граждан в отношениях, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления.

Депутаты представительного органа местного самоуправления, обладают статусом производным от коллегиального выборного органа муниципального образования и могут представлять интересы населения и принимать решения в составе этого органа.

Myниципально-правовые отношения - отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления в границах муниципального образования при реализации населением права на местное самоуправление.

Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализа­цией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т.е. складываются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципально-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления, причем одна из сто­рон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муници­пально-правовых отношений, могут разрешаться как в административ­ном (внесудебном), так и в судебном порядке.

Основным элементом муниципально-правовых отношений являют­ся субъекты правоотношений , в качестве которых могут выступать:

• муниципальное образование;
• органы местного самоуправления;
• ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления;
• Российской Федерации;
• население;
• группы граждан;
• органы территориального общественного самоуправления;
• органы государственной власти.

В соответствии со ст. 126 ГК РФ муниципальное образование от­вечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собствен­ности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданны­ми им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или опе­ративного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

На основании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, че­рез выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Следует отметить, что в соответствии со ст. 3 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане РФ имеют рав­ные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возмож­ность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преиму­щественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соот­ветствии с международными договорами Российской Федерации и фе­деральными законами.
Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-право­вых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные гра­ждане.

В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан , зарегистрированные в соответствующей избиратель­ной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллек­тивные обращения в органы местного самоуправления, выступать с ини­циативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

На основании ст. 132 Консти­туции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществля­ют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Сле­дует различать выборные и невыборные органы местного самоуправле­ния. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образо­ваний предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и испол­нительный орган местного самоуправления.

В ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодейст­вия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих ин­тересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. С учетом особенностей территориальной и ор­ганизационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных обра­зований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полно­мочиями органов местного самоуправления.

В соот­ветствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муни­ципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дво­ров и других территориях) для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного зна­чения.

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государст­венной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содей­ствие его становлению и развитию.

Общест­венные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, вы­двигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в со­ответствии с избирательным законодательством. В некоторых муници­пальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие государственных и негосударственных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии терри­тории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, свя­занных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдель­ных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправле­ния определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на долж­ность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, пре­дусмотренном уставом муниципального образования.

Субъекты муниципального права

Замечание 1

Субъекты муниципальных правовых отношений представлены лицами, которые отражают суть местного самоуправления, обладают правом принятия решений, касающихся вопросов значения местного уровня, также сюда включены физ. и юр. лица, органы государства и общества, которые вступают с муниципалитетом в правоотношения. Главный признак муниципальных правовых отношений - факт, что неотъемлемой стороной этих правоотношений признано население муниципального образования самостоятельно либо его представители, олицетворенные органами МСУ.

Субъектами муниципальных правовых отношений служат:

• самостоятельно муниципальное образование (в роли участника административных, международных, а также большинства частных правоотношений, например, гражданско-правовых, земельных и т. п.);
• объединения и ассоциации муниципальных образований, подлежащие государственной регистрации;
• местное население муниципальных образований;
• система органов МСУ в конкретных муниципальных образованиях;
• территориальные органы общественного самоуправления;
• органы власти государства;
• различные объединения общества;
• унитарные предприятия и учреждения муниципалитета.

Законодательство в области муниципального права

Частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации МСУ в Российской Федерации обеспечивается самостоятельным решением населением проблематики местного уровня значения, так же прав по поводу владения, использования, распоряжения собственностью муниципалитетов. Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации МСУ в Российской Федерации» установила равноправие граждан Российской Федерации в области реализации местного самоуправления вне зависимости от их половой, расовой, национальной, языковой принадлежностей, фактического происхождения, имущественного и должностного уровня в обществе, отношения к религиям, убеждений, личных ценностей, принадлежности к объединениям общественности.

Федеральный закон «Об общих принципах организации МСУ в Российской Федерации» предусмотрел наличие возможности предоставления прав осуществление МСУ лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации. В статье 3 данного Закона иностранные граждане, постоянно или в большинстве своем проживающие на территории конкретного муниципального образования, могут пользоваться правами осуществления местного самоуправления в соответствии с международным законодательством, договорами Российской Федерации с зарубежными государствами, федеральными законами.

Часть 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление граждане осуществляют путем проведения референдумов, выборов, и некоторых других видов прямого прямых изъявлений воли сквозь выборные и другие органы МСУ.

К субъектам, наделенным правом принятия и участия в принятии решений, касательно вопроса местного значения, относится население муниципального образования. Устав муниципального образования должен закреплять следующие параметры: форма, порядок, группа гарантий прямой и независимой реализации населением местного самоуправления.

Население наделено правом избрания представительного органа местного самоуправления, остальных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления на выборной основе, может определять структуру органов местного самоуправления. Учитывая мнение населения конкретной территории, решаются вопросы внесения коренных изменений в муниципальное образование, установления или изменения его территорий. По желанию населения проходят публичные слушания, на которых происходит обсуждение проектов муниципально-правовых актов с участием населения муниципального образования. Для выявления мнения местных жителей и учета оного, принимая решения органы и должностные лица местного самоуправления, могу проводить опросы населения в границах территорий муниципального образования или на какой-то части его территории. Руководствуясь законодательством и уставом муниципального образования, местное население вправе выступить субъектом и других муниципальных отношений.

Законодательство о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации определяет население муниципального образования как местное сообщество, которое толкуется как граждане, которые проживают на территории муниципального образования, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения. Член местного сообщества - гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.

Сход граждан представляет собой форму осуществления непосредственной демократии в населенных пунктах с численностью населения, обладающего избирательным правом, составляет не более ста человек для разрешения вопросов местного значения.

Конференция (собрание) граждан - это совещательная (консультативная) форма осуществления непосредственной демократии. Собрания (конференции) проводятся на части территории муниципального образования, их целью является обсуждение вопросов местного значения, информирование населения по вопросам деятельности органов, должностных лиц МСУ, а так же для реализации общественного самоуправления на конкретной территории.

Определение 1

Населением признаются субъекты, которые наделяются правом принятия решений, участия в принятии решений по решению вопросам местного значения. Статьей 12 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантируются права населения городских, сельских поселений не смотря на их численность, осуществления местного самоуправления. Субъекты муниципальных правовых отношений, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, - выборные и остальные органы местного самоуправления. К ним следует относить:

• представительный орган МСУ, который обладает правом представления интересов населения и принятия от его имени решений;
• должностное лицо, занимающее свою должность на выборной основе, которое наделено полномочиями по разрешению вопросов местного значения, руководствуясь уставом муниципалитета.

Д. А. Лисовицкий*

О значении термина «население муниципального образования» и некоторых подходах к исследованию проблемы субъекта права местного самоуправления

Сегодня термин «население» можно встретить в текстах более чем двух сотен федеральных законов, не менее двадцати из которых - документы, составляющие правовую основу местного самоуправления. Однако в последнем случае, его употребление обусловлено одним немаловажным обстоятельством: упомянутый термин в отношении местного самоуправления применяется непосредственно в тексте Конституции Российской Федерации.1 «Местное самоуправление - записано в части 1 статьи 130 Конституции - обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Следуя тексту этого документа далее, мы находим, что населению предоставлено право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131) и что с учетом мнения населения изменяются границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (часть 2 статьи 131).

Некоторые сведения о значении рассматриваемого термина можно получить из самой Конституции, если принять во внимание часть 2 статьи 130, согласно которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидная взаимосвязь приведенных положений с содержанием части 1 этой же статьи позволяет сделать вывод о том, что самостоятельное решение населением вопросов местного значения не сводится к формам непосредственной демократии. И, стало быть, термин «население» обозначает субъект, самостоятельно решающий определенную часть публичных дел, то есть самоуправляющийся, в том числе через органы местного самоуправления, и, что принципиально важно, не только выборные.

* Кандидат юридических наук, доцент Северо-Западной академии государственной службы.

1 Кроме того, этот термин упомянут в СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 152; № 7. Ст. 676; 2001. № 24. Ст. 2421; 2003. № 30. Ст. 3051; 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 42. Ст. 4212; 2006. № 29. Ст. 3119; 2007. № 1 (часть I). Ст. 1.

Можно даже сказать, что население выступает как субъект непосредственной и представительной демократии на муниципальном уровне. Однако такое утверждение следовало бы признать верным только отчасти, поскольку, с точки зрения теории государства, представительная форма демократии предполагает осуществление власти через выборные органы, а в рассматриваемом случае население, реализуя свое право на самоуправление, действует в равной мере и через муниципальные органы, сформированные иным путем.

Безусловно, «набор» терминов, которые раскрываются непосредственно в Конституции, весьма ограничен в силу юридических особенностей этого документа, зачастую же используемые в Конституции термины конкретизируются в актах действующего законодательства. В данном случае таким документом является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».2

Впервые в упомянутом Законе термин «население» встречается в части 2 статьи 1, где местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая <...> самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения...». Очевидно, что значение термина «население» в приведенной дефиниции аналогично тому, что закреплено рассмотренными ранее положениями Конституции: население предстает в качестве субъекта, который самоуправляется, решая самостоятельно определенную часть публичных дел. Причем самостоятельное и в собственных интересах решение населением вопросов местного значения - это в равной мере и непосредственное осуществление населением публичной власти на муниципальном уровне, и соответствующая деятельность муниципальных органов. Такое же значение названный термин приобретает и в части 3 статьи 4 Закона, которая закрепляет обязанность органов государственной власти обеспечивать «государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления». Дальнейший анализ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет установить ряд немаловажных, на наш взгляд, особен-

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004. № 25. Ст. 2484; № 33. Ст. 3368; 2005. № 1 (часть I). Ст. 9; Ст. 12; Ст. 17; Ст. 25; Ст. 37; № 17. Ст. 1480; № 27. Ст. 2708; № 30 (часть I). Ст. 3104; Ст. 3108; № 42. Ст. 4216; 2006. № 1. Ст. 9; Ст. 10; Ст. 17; № 6. Ст. 636; № 8. Ст. 852; № 23. Ст. 2380; № 30. Ст. 3296; № 31 (часть I). Ст. 3427; Ст. 3452; № 43. Ст. 4412; № 49 (часть I). Ст. 5088; № 50. Ст. 5279; 2007. № 1 (часть I) Ст. 21; № 10. Ст. 1151.

ностей, характеризующих употребление этого термина.

Для обозначения всех видов территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, законодателем используется собирательное понятие «муниципальное образование».3 А потому замена в тексте этого документа термина «население», когда он употребляется без специальных указаний относительно того, население какой именно территории имеется в виду, выражением «население муниципального образования» не повлекла бы ровным счетом никаких правовых последствий.

Примеров употребления словосочетания «население муниципального образования» в упомянутом Федеральном законе немного. Так, в части 1 статьи 7 этого документа говорится о том, что «населением муниципального образования непосредственно» принимаются муниципальные правовые акты, в статье 70 записано, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления «несут ответственность перед населением муниципального образования». Вопросы местного значения определяются как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования».4

Примером того, что мы назвали «специальным указанием», могут послужить положения части 2 статьи 12 Закона. Записано в ней следующее: «изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов <.> с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов».5 Несмотря на то, что смысл приведенных положений понятен: законодатель определяет субъекты, уполномоченные выражать свое мнение по поводу изменения границ самоуправляющейся территории, значение термина «население» в цитируемой части Закона требует особого внимания.

Населенный пункт, расположенный на территории муниципального района, муниципальным образованием не является, и потому его население нельзя рассматривать как субъект самоуправления в том его понимании, которое закреплено в части 1 статьи 130 Конституции и части 2 статьи 1 Закона.

3 См. ч. 1 и ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и определения муниципального образования в ч. 1 ст. 2 этого же документа.

4 Ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Указанное словосочетание также можно встретить в ч. 2 ст. 70 и в некоторых положениях ч. 1 ст. 2 Закона.

В таком населенном пункте не проводится местный референдум, не функционирует муниципальный представительный орган или сход граждан, однако население уполномочено принимать юридически значимое решение относительно границ муниципального района.

Для получения согласия населения на изменение границ муниципального образования статьей 24 Закона предусмотрено проведение специального голосования на всей территории муниципального образования или на части его территории (каковой и является населенный пункт) «в порядке, установленном <...> для проведения местного референдума».6 Участие в этом голосовании принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом,7 а, стало быть, именно этих жителей, территориально обособленных в пределах соответствующего населенного пункта, и обозначает здесь термин «население».

Упомянутая статья 24 расположена в главе 5 Закона, озаглавленной как «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления». Анализ входящих в эту главу статей дает основания утверждать, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования относится к формам непосредственного осуществления местного самоуправления. И в этой связи обоснованным представляется вопрос: а кто же самоуп-равляется, когда свое мнение относительно изменения границ муниципального района отмеченным образом выражает население населенного пункта?

Безусловно, обладающие избирательным правом жители населенного пункта в составе муниципального района - это часть населения муниципального района, и в этой связи их волеизъявление по поводу изменения границ муниципального района можно рассматривать как форму непосредственного осуществления местного самоуправления населением муниципального района. Другими словами, под самоуправлением населения в приведенном случае понимается волеизъявление определенной части лиц, проживающих на территории муниципального образования. Следовательно, есть основания признать в самоуправляющемся субъекте, который обозначен в Законе термином «население», жителей самоуправляющейся территории, составляющих так называемый «избирательный корпус». То есть тех, кто имеет право участвовать в голосовании по вопросу изменения границ муниципального образования, му-

6 Ч. 4 и ч. 5 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Так же см. ч. 2 ст. 12 названного документа.

ниципальных выборах, местном референдуме и других формах прямого волеизъявления на муниципальном уровне.

Надо полагать, именно в таком значении термин «население» используется в приведенной ранее части 2 статьи 12, когда речь идет о получении согласия «населения поселения» на изменение границ муниципального района. Поселение, в отличие от населенного пункта, - это муниципальное образование, а потому есть все основания утверждать, что выражение «население поселения» обозначает не иначе как самоуправляющийся субъект, который непосредственно осуществляет местное самоуправление, в форме голосования по поводу изменения границ муниципального образования.8 Если учесть, что муниципальным образованием, чьи границы могут быть изменены, является муниципальный район, а не поселение, то ситуация складывается, казалось бы, парадоксальная, поскольку один самоуправляющийся субъект - население поселения - принимает решение, значимое для определения территории деятельности другого самоуправляющегося субъекта - населения муниципального района. Ведь границы самого поселения при этом не изменяются.

Но стоит принять во внимание, что термин «население» обозначает жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, как вопрос разрешается сам собой. Жители поселения, участвующие в упомянутом голосовании, одновременно являются и жителями соответствующего муниципального района, а потому население поселения принимает решение, важное для себя не только как субъекта, самоуправляющегося в границах поселения, но и себя - как части населения (или иначе - жителей) муниципального района.

В качестве другого примера употребления термина «население» в отмеченном значении можно привести часть 1 все той же статьи 12 Закона, в которой предусмотрено, что «изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения.». И здесь же закреплено правило, согласно которому «инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном <.> для выдвижения инициативы проведения местного референдума». Из чего можно сделать вывод, что группа, выступающая с соответствующей инициативой, формируется из жителей муниципального образования, наделенных правом участвовать в местном референдуме.9

8 При определенных условиях по этому поводу проводится сход граждан. См. ч. 2 ст. 12, ч. 1 и ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

9 См. так же ч. 3 ст. 12 и ч. 2, 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Это же значение термин «население» приобретает и в части 1 статьи 22 рассматриваемого акта, устанавливающей, что местный референдум проводится «в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения».10 Перечень можно продолжить, указав на часть 3 статьи 44, где записано, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, устав муниципального образования принимается «населением непосредственно на сходе граждан»,11 и часть 1 статьи 24, предусматривающей, что голосование по отзыву выборного лица местного самоуправления «проводится по инициативе населения <.> в порядке, установленном для проведения местного референдума». В последнем случае речь идет о реализации предусмотренной ст. 70 и 71 Закона ответственности выборных лиц местного самоуправления перед «населением муниципального образования», которое наделяется правом их отзыва.

Как можно заметить, большинство из приведенных здесь положений Закона относятся к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и в этой связи термин «население» принимает значение «жители муниципального образования, обладающие избирательным правом», либо таким образом указывает на участников местного референдума. Стало быть, термином «население» в рассматриваемом документе обозначена ограниченная, прежде всего с позиции возраста и гражданства, часть жителей самоуправляющейся территории, принадлежность которой определяется присутствием сведений о гражданине (иностранном гражданине) в списке избирателей на муниципальных выборах, в списке участников местного референдума и списках участников иных форм прямого волеизъявления местного населения.12

Ранее мы уже приводили заглавие главы 5 Закона, из которого следует, что население муниципального образования не только непосредственно

10 Население, как субъект, выражающий свою волю на местном референдуме, упомянуто также в ч. 5 ст. 34 и ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

11 Обратим внимание на то, что в сходе граждан согласно ч. 1 ст. 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ участие принимают жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

12 Такие выводы можно сделать на основании анализа п. 1 и п. 10 ст. 4, п. п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; № 27. Ст. 2711; № 27 (часть II). Ст. 2716; 2004. № 24. Ст. 2335; № 33. Ст. 3368; № 35. Ст. 3607; № 50. Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2707; № 30 (часть I) 3104; 2006. № 29. Ст. 3124; Ст. 3125; № 31 (часть I). Ст. 3427; № 50. Ст. 5303; 2007. № 1 (часть I). Ст. 37; № 6. Ст. 681; № 10. Ст. 1151; № 17. Ст. 1938).

осуществляет местное самоуправление, но и участвует в его осуществлении. Выступая в таком качестве, население (что можно понять из сравнительного анализа статей упомянутой главы) не проявляет себя как самоуправляющийся субъект, решающий вопросы местного значения, а только лишь реализует собственные инициативы в этой сфере, либо выражает в этой связи свое мнение. Деятельность населения, участвующего в осуществлении местного самоуправления, не носит публично властного характера, но при определенных условиях может порождать правовые последствия.

Одной из форм такого участия Закон называет территориальное общественное самоуправление, которое осуществляется «населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления».13 Поскольку упомянутый институт местного самоуправления в части 1 статьи 27 этого документа определяется как «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения14 для <...> осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения», можно утверждать, что термин «население» обозначает здесь исключительно участников территориального общественного самоуправления. К такому выводу нас приводят положения в той же части 1 статьи 27 Закона, где далее записано, что «границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории».

Вопрос, однако, в том, ограничивается ли число участвующих в территориальном общественном самоуправлении лиц исключительно гражданами? Ведь соответствующий термин часто используется в статьях, посвященных непосредственному осуществлению населением местного самоуправления (вспомним для примера о такой его форме как сход граждан).15 Между тем далеко не все граждане обладают избирательными правами, правом участвовать в референдуме и т. д. И наоборот, лица, не имеющие российского гражданства, при определенных условиях наделяются такими правами.16

14 Такими территориями, согласно ч. 3 ст. 27 Закона, могут быть: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

16 См. п. 1 и п. 10 ст. 4, п.п. 1-4 ст. 17 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Поскольку правовое регулирование территориального общественного самоуправления осуществляется не только на федеральном, но и на муниципальном уровне, на что в Законе есть прямое указание,17 целесообразным представляется обратиться непосредственно к муниципальным правовым актам. Так, в «Положении о территориальном общественном самоуправлении городского поселения Мытищи»18 по этому поводу записано следующее: «Граждане по месту их жительства на части территории Поселения, достигшие шестнадцатилетнего возраста, могут принимать участие в организации и осуществлении территориального общественного самоуправления, участвовать в работе собраний и конференций граждан, избирать и быть избранными в органы территориального общественного самоуправления».19

Можно предположить, что депутаты муниципального представительного органа, утвердившие Положение, руководствовались исключительно приведенным определением территориального общественного самоуправления как «самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения». Так или иначе, но термин «население», используемый в статье 27 Закона, наполняется в итоге вполне определенным содержанием, обозначая жителей части территории муниципального образования, обладающих российским гражданством и отвечающих возрастному цензу.

Перечень отмеченных нами значений термина «население» может быть дополнен, стоит только обратиться к содержанию статей 14, 15 и 16 Закона,20 где под населением понимается круг лиц, чья жизнедеятельность обеспечивается решением вопросов местного значения.21 В подпункте 4 части 1 статьи 14 названного документа записано, в частности, что к вопросам местного значения для поселения относится «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом». В число вопросов местного значения муниципального района

17 Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, определяются, в частности, порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления.

18 Утверждено решением Совета депутатов городского поселения Мытищи Московской области от 28 марта 2006 г. N 9/6 // Родники. Спецвыпуск. 2006. 6 апреля, № 8.

19 П. 2 ст. 2 Положения.

20 Названными статьями Закона определяются перечни вопросов местного значения соответственно для поселения, муниципального района и городского округа.

21 Именно как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых... осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно», вопросы местного значения обозначены в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

входит, например, «организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками», а в перечень вопросов местного значения городского округа - «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа».22

В одном и том же значении с термином «население», а иногда и наряду с ним, в перечисленных статьях Закона употребляется термин «жители». Так подпунктом 15 части 1 статьи 14 рассматриваемого акта установлено, что к вопросам местного значения для поселения относится «создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения».23 И в этой связи можно предположить, что все лица, чья принадлежность к числу жителей муниципального образования подтверждена их регистрацией по месту жительства на территории муниципального образования, и составляют население муниципального образования, речь о котором идет в статьях 14, 15 и 16 Закона.

Другой вопрос, что решением публичных дел, закрепленных в компетенции муниципальной власти, обеспечиваются потребности не только жителей самоуправляющейся территории. В частности, право на услуги, которые предоставляют муниципальные учреждения, зачастую не связано с наличием отметки в паспорте (ином документе), устанавливающей факт проживания гражданина на территории соответствующего муниципального образования. Приведем пример. Организация библиотечного обслуживания населения меж-поселенческими библиотеками - это сфера деятельности органов местного самоуправления муниципального района. В сферу деятельности муниципальных органов городского округа также входит организация библиотечного обслуживания населения, но уже библиотеками городского округа.24 Городской округ, как известно, территориально (а также организационно и финансово) обособлен от муниципального района,25 и потому население городского округа не является в то же время частью населения муниципального района. Однако

22 См. соответственно пп. 19 ч. 1 ст. 15 и пп. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Термин «население» в приведенном значении употребляется также в пп. 7, 11, 15, 23, 31 ч. 1 ст. 14, пп. 19 и 21 ч. 1 ст. 15, пп. 4, 7, 16, 20, 28, 36 ст. 16 названного Закона.

23 Аналогичная формулировка вопроса местного значения, но уже применительно к сфере компетенции городского округа, содержится в пп. 20 ч. 1 ст. 16 этого же документа. Другие примеры использования термина «жители» как равнозначного термину «население» см. в пп. 10, 12, 15, 16 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

это обстоятельство не имеет никакого значения для реализации права граждан на библиотечное обслуживание,26 так как право доступа в библиотеки и право свободно выбирать библиотеки в соответствии со своими потребностями не зависит от того, находится ли место жительства гражданина в пределах той или иной территории.27 Стать пользователем общедоступной библиотеки28 можно, предъявив документ, удостоверяющий личность гражданина, а для несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет - документ, удостоверяющий личность его законного представителя.29

Весьма часто в случаях употребления в тексте Закона термина «население», когда под таковым понимаются все лица, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (как в вышеприведенном случае), на первый план выходит числовое значение соответствующей категории. Иллюстрацией здесь могут послужить следующие положения рассматриваемого акта. «Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения. - записано в части 5 статьи 12 Закона - не является достаточным основанием для инициирования <...> процедуры изменения границ поселений».30

Если подвести некоторый итог всему изложенному выше, то, прежде всего, следует отметить, что термин «население» в приведенных нами примерах принимает значение, соответствующее содержанию общественных отношений, урегулированных конкретной нормой Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому в зависимости от области его применения речь может идти об избирателях, участниках территориально-

26 Упомянутое право закреплено в п. 1 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле» // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2004. № 35. Ст. 3607.

28 А именно о таких библиотеках идет речь в приведенных положениях Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

29 Это следует из пп. 1 п. 4 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 1995 года № 78-ФЗ. Здесь, надо заметить, имеет место некоторое противоречие между упомянутым Законом и «Положением о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 (СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444; 1999. № 41. Ст. 4918; 2002. № 4. Ст. 330; 2003. № 27 (часть II). Ст. 2813; 2004. № 5. Ст. 374; 2006. № 52 (часть III). Ст. 5596). Поскольку, согласно п. 1 Положения, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации (далее именуются граждане), достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

30 Также см. пп. 7 части 1 ст. 11 и ч. 6 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

го общественного самоуправления, получателях муниципальных услуг и т. д.

Термин «население» выступает, следовательно, как некое общее наименование для жителей муниципального образования - участников различного рода правоотношений по поводу решения закрепленной в компетенции местного самоуправления части публичных дел. Исключение составляет, разве что, последний из рассмотренных случаев, когда жители муниципального образования «интересуют» законодателя исключительно с точки зрения их численности. Однако не все такие правоотношения складываются в связи с непосредственным решением населением вопросов местного значения, а стало быть, не все жители муниципального образования, обозначенные в тексте Закона термином «население», выступают как самоуправляющийся субъект. Самоуправляются, надо полагать, только те из них, кто обладает избирательным правом на муниципальных выборах и правом участия в местном референдуме.

Такой вывод будет, на наш взгляд, вполне логичным следствием предшествующих рассуждений, с одним только «но». И в части 1 статьи 130 Конституции, и в части 2 статьи 1 Закона записано, что население, решая вопросы местного значения, действует как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Можем ли мы в этой связи утверждать, что через муниципальные органы (причем не только выборные) свое право на самоуправление реализуют исключительно лица, обладающие избирательным правом и правом на участие в местном референдуме? Или же, напротив, посредством муниципальных органов самоуправляются все жители муниципального образования? Если принять вторую точку зрения, то следует согласиться и с тем, что население как субъект непосредственной муниципальной демократии не тождественно населению, действующему через органы местного самоуправления. Иначе говоря, констатировать тот факт, что термин «население» употребляется здесь в двух значениях одновременно, а это, согласитесь, представляется маловероятным.

Остается, таким образом, предположить, что все приведенные ранее значения термина «население» характеризуют один и тот же самоуправляющийся субъект. В каждом конкретном случае он может быть представлен и участниками территориального общественного самоуправления, и получателями муниципальных услуг, и избирателями муниципального образования, другими категориями жителей самоуправляющейся территории, хотя не сводится ни к тем, ни к другим. Определить правовое положение жителя муниципального образования как участника, например, схода граждан или лица,

связанного отношениями представительства с муниципальным депутатом, большого труда не составит. Если же термин «население» обозначает некий коллективный субъект, наделенный правом самоуправления, то у нас также есть все основания, чтобы исследовать его правовое положение, тем более, что этот субъект является носителем интересов, определяющих направленность решения значительной части публичных дел на местном уровне.